“Selv om antallet af personer, der ankommer til EU på irregulær vis, på nuværende tidspunkt er forholdsvist lavt, så er der bred enighed om, at EU med al sandsynlighed også i fremtiden vil opleve et stort pres på sine ydre grænser som følge af den forventede befolkningstilvækst i Afrika. Formentligt et, der er så stort, at det er uden fortilfælde”, skriver Anne Ingemann Johansen.

Foto: Angelos Tzortzinis/Ritzau Scanpix

EU’s ydre grænser er under pres

Åbne grænser i Europa?

Flygtninge og migranter forventes at komme til Europa i stort tal i de kommende år. Men selv om Frontex, det europæiske grænseagentur, har fået udvidet sine beføjelser, er kontrollen af Europas ydre grænser problemfyldt, skriver post.doc. Anne Ingemann Johansen, SDU.

Da over en million flygtninge og migranter ankom til EU i 2015, havde der været adskillige tegn på, at en stor flygtninge- og migrationsbølge var på vej. Det Arabiske Forår havde udspillet sig få år forinden, og flere af EU’s nabolande mod syd var stadig præget af eftervirkningerne. Særligt Libyen, der oplevede en ny borgerkrig i begyndelsen af 2014. Set i bagklogskabens lys burde det derfor ikke have overrasket EU, at et stort antal mennesker ville søge tilflugt mod nord. Alligevel udnyttede man ikke ventetiden til at forberede sig på dette scenarie.

Da migrationskrisen indtraf, gjorde EU derfor i første omgang blot brug af de instrumenter, som allerede var til rådighed i den eksisterende værktøjskasse, på trods af at det i alle henseender var en ekstraordinær situation, der krævede ekstraordinær handling. Da Italien bad om støtte til en storstilet EU-koordineret eftersøgnings- og redningsoperation i Middelhavet, der kunne hjælpe flygtninge og migranter i havsnød, lød svaret, at det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, Frontex, hverken havde mandat eller kapacitet til at etablere og koordinere sådan en operation.

I stedet lancerede man en forholdsvis lille EU-koordineret grænsebevogtningsoperation, der patruljerede i et afgrænset område nær den italienske kystlinje. Det burde heller ikke være kommet som nogen overraskelse, at Italien ikke var i stand til at identificere, registrere og huse alle de personer, der ankom. Interne notater viser, at Frontex faktisk allerede påpegede dette i 2014. Alligevel var det først i 2016 og 2017, at EU for alvor fik rullet sin såkaldte brændpunkt-tilgang ud, hvor lande som Grækenland og Italien også fik øget, om end stadig ikke tilstrækkelig, hjælp fra Frontex og andre EU-agenturer til også at håndtere denne del af opgaven.

Mens EU’s håndtering af migrationskrisen i 2015-2016 bedst kan karakteriseres som akut brandslukning, er der sidenhen blevet iværksat og vedtaget en lang række initiativer, der skal sikre, at historien ikke gentager sig. Selv om antallet af personer, der ankommer til EU på irregulær vis, på nuværende tidspunkt er forholdsvist lavt, så er der bred enighed om, at EU med al sandsynlighed også i fremtiden vil opleve et stort pres på sine ydre grænser som følge af den forventede befolkningstilvækst i Afrika. Formentligt et, der er så stort, at det er uden fortilfælde.

Spørgsmålet er derfor, om EU er bedre rustet til at kunne håndtere sådan en situation i dag? Man har fra politisk side forsøgt at adressere en stor del af de begrænsninger, som hæmmede Frontex under migrationskrisen i 2015-2016. Agenturet har fået udvidet og styrket sit mandat (der nu også tillader eftersøgnings- og redningsoperationer til havs og operationer i ikke-EU-lande), firdoblet sit budget og tildelt sit eget stående korps af kyst- og grænsevagter på 10.000 mand med udøvende beføjelser, hvoraf 3.000 vil være ansat direkte under Frontex. Europa-Kommissionen præsenterede for nylig desuden en ny EU-strategi for frivillige hjemsendelser og reintegration, hvor Frontex også er tiltænkt en mere fremtrædende rolle i forbindelse med harmoniseringen, faciliteringen og koordineringen af frivillige hjemsendelser på tværs af medlemsstaterne.

  • Info: Hvad er Frontex?

    Frontex, Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning, blev oprettet i 2004 med henblik på at bistå EU-medlemsstaterne og de associerede Schengenlande med at beskytte de ydre grænser i EU. I 2016 blev Frontex’s mandat udvidet fra migrationskontrol til også at omfatte grænseforvaltning og øget ansvar for at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet. Frontex har hovedkontor i Warszawa, Polen, og har et budget på 3,5 mia. kr. og en styrke på 10.000 mand i 2027. Den danske regering støtter Frontex med et Challenger-overvågningsfly, helikopter, patruljebåde og et køretøj med termisk udstyr i 2022. 

Frontex har derfor fået tildelt en langt større og mere afgørende rolle i flygtningens/migrantens møde med EU både før, når og efter, at denne har krydset grænsen til EU. Alligevel er det dog værd at huske på, at de fleste af de opgaver, der er forbundet hermed, juridisk set stadig er nationale kompetenceområder, hvilket kan og allerede har givet anledning til en række alvorlige problemer. Fælles for Frontex’s opgaver er, at de alle vedrører et utroligt følsomt område, hvor der er særligt stort behov for at føre tilsyn med overholdelse af menneskerettighederne. Af denne årsag er de udvidede beføjelser også blevet flankeret af en skærpet tilsynsmekanisme i form af ansættelsen af 40 nye såkaldte observatører af grundlæggende rettigheder, der skal føre internt tilsyn med Frontex’s aktiviteter.

Flere alvorlige sager har dog med al tydelighed understreget, at der også er behov for et eksternt og uafhængigt tilsyn med Frontex’s aktiviteter, og at ansvarsfordelingen mellem agenturet og medlemsstaterne i praksis ofte er mudret, hvilket både gør bevisførelsen og placeringen af ansvar vanskelig, når der er mistanke om overtrædelser af menneskerettighederne. Et af eksemplerne herpå er anklagerne om, at der skulle have fundet såkaldte pushbacks sted under operationer koordineret af Frontex, hvor værtslandenes grænsevagter på ulovlig vis og gennem magtanvendelse har tvunget personer, der allerede er kommet ind i EU, tilbage over grænsen uden at have givet dem muligheden for at anmode om asyl.

Hver gang har Frontex frikendt sine egne ansatte og været nødsaget til at lade det være op til den pågældende medlemsstat at undersøge sin egen ageren. På trods af at Frontex’s opgaveportefølje og værktøjskasse er blevet udvidet betragteligt gennem de senere år, er der derfor ikke blevet pillet ved den formelle kompetencefordeling mellem EU og medlemslandene, når det kommer til bevogtningen af de ydre grænser. Det er stadigvæk et nationalt domæne. I praksis skaber det et kæmpe og meget alvorligt ansvarspådragelsesproblem, hvor EU nu skal spille en større rolle inden for dette område, men samtidig har ringe muligheder for at sikre, at tingene går ordentligt for sig – og at reagere på det, når det ikke er tilfældet.